记者 闫桂花
离开中国，又离不开中国；回流美国，又面临种种障碍——这是北京大学国家发展研究院教授邓子梁最近几年密切跟踪美国制造业回流过程中观察到的一个现象。
邓子梁从2021年起着手开展“美国制造业回流”相关的专题研究。2022年底开始，他担任国家社会科学基金重大项目《美国制造业回流的举措、效果和影响研究》的首席专家。
他对界面新闻表示，从2008年全球金融危机后，美国四任总统都在强力推行制造业回流政策，但迄今为止效果一般。无论是制造业占国内生产总值（GDP）的比重，还是制造业就业人口占总人口的比重，两者都呈现缓慢下滑趋势。一方面，制造业所需的高投入、长周期以及对政策不稳定的预期抑制了企业回迁建厂的动力；另一方面，缺乏足够的劳动力以及相应配套的供应链，企业即使回流也对就业拉动效果很小。
邓子梁进一步指出，制造业占比下降是全球性、历史性的趋势，一个重要原因是技术进步，使得制造业不需要那么多资金和人力，就能够生产出满足全球人口生存所需的基本物质。而美国制造业“空心化”尤为明显的深层次原因在于美元霸权。
“二战后，美国确立了世界霸主地位，其货币因此成为全球安全、可靠的财富象征，无论是交易货币、储备货币还是避险货币，都受到广泛青睐，类似于黄金。人们对美元的过度追捧，导致对美元的需求居高不下。对美国而言，印制美元即可满足需求，不需要去很辛苦地做制造业。资本肯定是逐利的，自然会流向回报率高的行业。这是根本性的问题。”邓子梁说。
他还表示，对于中国而言，应对当下的关税战，除了扩大内需外，还应该考虑出台一些紧急状态下的救济方案，即国家给予这些直接受美国关税冲击的企业以更多的关怀，比如阶梯式关税补贴、动态优化出口退税率，对于这些企业生产的产品要给予特殊的疏导通道，还要分层次、分类别地对出口企业背后的生产企业进行帮扶。
以下是采访全文，经界面新闻编辑整理。
界面新闻：你从2021年开始就一直在做“美国制造业回流”相关的专题研究，迄今为止，总体来看，你觉得美国制造业回流的效果如何？
邓子梁：是的，2021年我做了一个相关课题，次年底中标了国家社会科学基金的重大项目，项目为期五年，所以现在才做了一半。“美国制造业回流”这个话题非常复杂——起因很复杂，过程也很复杂，对中国、对美国的影响都非常复杂。我们调研了国内外一些企业，美国公司及其供应链上的公司，也做了不少数据分析，有了一些初步的发现。
从奥巴马时期至今，几届政府都在推动制造业回流，综合所有的资料，包括我的一些研究数据，结论是回流总体效果很一般。无论是制造业增加值占GDP的比重，还是制造业就业人口占总人口的比重，一直处于缓慢下滑趋势，基本上没有上扬过。制造业就业人口占比近五年维持在8%-8.2%，制造业占GDP比重稳定在10%-11%水平。
效果较明显的是拜登时期推出的三个法案，基础设施法案、芯片法案和通胀削减法案。这三个法案提供了很多补贴，直接刺激了电子相关行业，特别是芯片产业的发展，也推动了节能环保、绿色能源、绿色科技的发展，进而带动了相关产业。美国财政部的报告显示，自2022年秋季拜登推出相关政策后，少量行业的投资飙升，就业也有回暖。
简单来讲，回流效果最好的是高端制造业。反观技术含量低的劳动力密集型制造业，回流效果差，根据美国“回流倡议”（Reshoring Initiative）报告数据，新增就业占比连5%都不到。原因很简单，高端制造业是美国的强项，而其他制造业既缺乏劳动力，也缺乏配套的供应链上游供应商。即便回流，盖出来的工厂也是无人工厂，仅靠十几个工程师来维护设备，能带来就业吗？
另外，去年10月美国彼得森国际经济研究所发布报告，也对美国制造业回流的效果给出了较为否定的结论。
界面新闻：正如你所说，美国在劳动成本上完全没有优势，那为什么美国政府仍执着于制造业回流？其实不光美国，当一个国家经济发展到一定程度后，都会面临制造业占比下降的问题，但美国的制造业“空心化”更加严重，原因是什么？
邓子梁：前面三届政府都在推动制造业回流，但出发点不同。奥巴马时期推动制造业回流是因为经过2008年金融危机后，美国发现自己实体经济很脆弱；特朗普推动回流的重要原因是兑现选举承诺，让“锈带”地区的一些人再次就业；到了拜登时期，直接的原因是疫情期间，供应链中断给很多生产和经济安全带来挑战和不确定性。
至于制造业的空心化，其实全球制造业的占比都在下降。世界银行数据显示，1990年到2023年，世界各国工业增加值占GDP的比重从32%下降到了26%左右，这是一个世界性的趋势，只不过美国的下滑更引人注意。
一个原因是技术进步使得制造业不需要那么多资金和人力，就能够生产出满足全球约80亿人口生存所需的基本物质。在这个过程中，可能会出现在局部地区的局部时期，由于承接了世界性的产业转移，带来制造业占GDP的比重短暂上扬的情况，比如在中国改革开放时期，又比如亚洲四小龙的经济腾飞时期。现在中国的制造业占GDP的比重其实也在下降，目前已经降到28%左右。
最核心的问题还是美元霸权。美元霸权并非一朝一夕形成，而是基于长期的国家综合实力和军事实力。二战后，美国确立了世界霸主地位，其货币因此成为全球安全、可靠的财富象征，无论是交易货币、储备货币还是避险货币，都受到广泛青睐，类似于黄金。然而，人们对美元的过度追捧，导致对美元的需求居高不下，通过对美贸易顺差来获得美元是重要的直接途径。那么对美国而言，印制美元似乎即可满足需求，不需要去很辛苦地做制造业。资本肯定是逐利的，自然会流向回报率高的行业。这是根本性的问题。实际上，历史上国际通行货币的发行国，一旦过度依赖发行货币带来的好处时，都会导致本国经济失衡。
界面新闻：据你了解，回流美国的企业，在美国都面临了哪些问题？
邓子梁：技术水平低的制造业企业，找不到合格的产业工人，工资不高，甚至低于机械化程度高的现代化农业，这是一般性问题。美国政府虽然也会推出补贴，但对企业而言，一是，拿出大量资金投资本土生产，现金流容易中断；二是，就算美国政府有补贴，光靠补贴也不可能富起来，就好比车辆被撞了可以得到保险公司理赔，但保费是不可能让车主赚钱的。补贴也是如此，只能让企业少亏一点，少投入一点，回本稍微快一点，但不可能靠补贴活得滋润。特别是高技术制造业，动辄就是上亿美金的投资，回本也会比较慢。
还有供应商问题。任何一个龙头企业，都需要配套几十家、上百家上游供应商。这些公司更多是做原材料的，比如螺丝、钢丝等，美国做这些没有竞争力，只能从墨西哥、越南等地进口。没有这些，回流对劳动力密集型产业的就业拉动很有限。
重要的还有预期。现金流是有周期的，货运、物流、零售等公司的周期较快，大型制造业周期很慢，需要非常长期的、稳定的经济预期。一个现代制造业工厂，从拿地建厂到盈亏平衡，至少需要三五年时间。
界面新闻：在本次“对等关税”政策中，除了向中国加征高额关税外，特朗普还向其他亚洲经济体特别是东南亚地区重拳出击，其目的是打击中国通过东南亚的转口贸易。之前从事转口贸易的企业怎么办，政府要如何帮助他们渡过难关？
邓子梁：对企业本身，暂时恐怕没有特别好的办法。理论上可以去拓展其他市场，但在一线做过业务的人都知道，这谈何容易。电商受到的冲击尤其大，比如在阿里巴巴、拼多多旗下Temu上的电商，以前发一个单不超过800美元是免税的，但从5月2日起小包裹关税豁免取消，要全额交税。相关的还有轮船——中国造的轮船，不管运的是韩国的货还是墨西哥的货，停靠美国的港口都要缴纳高额的停靠费。全世界十条新造的大船里有五六条是中国制造，对这些企业来说也是很大的打击。
我认为，对于对美出口依赖度高的企业，应该考虑出台一些紧急状态下的救济方案，即国家给予这些直接受美国关税冲击的企业以更多的关怀和兜底。有些企业业务主要对美，面临的可能就是覆顶之灾，这是很现实的问题。所以，特殊时期应出台特殊政策，比如阶梯式关税补贴，动态优化出口退税率，推行“一键报税”系统等，缓解流动性压力。这是第一。
第二，对于这些企业生产的产品，要给予特殊的疏导通道。大企业可能过去八年一直在努力地进行地域多元化布局，但对美出口的中小微企业，特别是纯外贸企业而言，处境可能很艰难。小的只有三五人，大的有几十人的工厂，相应地，就业会直接受到冲击。我曾经在国家自然科学基金资助下，研究中国初创企业出口转内销，发现存在不熟悉国内市场、缺乏运营经验等挑战。需要国家有关部门引导有影响力的销售平台，配合拉动消费等举措，帮扶企业度过难关。11日京东宣布了2000亿的出口转内销扶持计划，值得鼓励。
界面新闻：你前面提到，跟美国企业也有一些交流，他们是如何应对特朗普关税冲击的？
邓子梁：过去七八年比较清晰的一个趋势是：外迁但又离不了中国，最后选择类似“中国+1”这种方案。
不少美资企业仍然高度关注中国市场的一切机会。比如医药行业的美资公司，在中国寻找好的种子公司、优秀的民营公司，把好的产品拿到美国，联合申请获得监管部门批准后上市。过去几年这种情形见得比较多，实际上，如果没有地缘政治冲突，相当多的跨国公司还是非常留恋中国市场。
与此同时，我也发现了一些令人振奋的案例，有些企业仍选择在中国扩大再生产。原因很简单，在中国能够比其他地方有更多的成长空间。美资企业康明斯的管理者告诉我，他们非常看好柴油发动机在中国工程机械、数据中心、造船业等行业的销售前景，坚定地继续在华兴业投资。中国是最好的试验场——有好的技术马上就能变成好的产品，之后就可以把新的产品卖到欧洲、美国和东南亚。
界面新闻：特朗普此次关税让人想到1930年美国胡佛总统签署的《斯穆特-霍利关税法》，当时美国也是大幅提高进口关税，结果伴随其他国家的报复性措施，美国的进、出口额都大幅缩水，全球贸易也急剧萎缩。一些经济学家认为，正是斯姆特-霍利法案导致1930年代的大萧条。此次特朗普关税行动，会不会带来同样的后果？
邓子梁：100年前的事情放到今天，有些原理还是适用的，但2025年的世界跟彼时相比有很多不同。这100年间，各种形式的冲突和战争，无论是贸易战还是热战、冷战，都完整经历过，历史的教训很惨重，追求和平、合作和发展的政治心态还是普遍占上风的。而且，今天的世界也比1930年的世界更加一体化和不可分割，
现有的以WTO为核心的贸易协调机制，碰到了巨大困难。未来是否会形成一个以中国和美国为双核心的循环区域贸易，两个核心，中间有交叉？比如越南，跟中国建立了全面战略合作伙伴关系，但最近也跟美国升级为全面战略伙伴关系。这种双体系，从经济运行和企业微观管理角度看，肯定是比现有体系更低效的。但是也不排除美国政府一厢情愿地去拉帮结派，胁迫相关国家选边站，企图造成这个局面。对中国而言，应该尽快和东盟、欧盟等大的贸易板块进一步深化经贸和技术合作，进一步互相降低关税水平，因为经贸互补性很强，并且可以对大国竞争形成有效战略缓冲。
界面新闻：你认为特朗普关税冲击，接下来可能会有哪些进展或者转机？
邓子梁：中美双方谈的意愿应该还是有的，但首先美方需拿出诚意来，增强谈判的信用和基础。
其实，特朗普关税在美国内部也面临很大的政治压力，因为他在发布关税命令时动用了紧急行政权力，绕开了议会，对于美国这样一个三权分立的国家而言，这种做法不一定能够得到国内政治势力的支持。而且美国债务问题严重暴露等，也影响到关税决策。
另外，对美国这样一个资本主义国家而言，资本市场的暴跌、商业巨头的股价蒸发，都会迅速传导到政策顶层。一个苹果手机原来一千美元就能买到，现在价格翻倍，公司还如何经营？就算搬不回美国，一两年内能搬到印度吗？在中国，富士康郑州工厂雇员30万，带动上游300万人就业，这么庞大的熟练工人群体，在世界其他地方都是找不到的。
所以，美国国内的经济基础和政治势力，对于特朗普的这种极端关税行动，应该是比较反对的。所以，也许会在某个时候，以某个形式，出现一个契机，让双方坐下来谈一谈。
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